Шаг вперед и три назад!

Как известно, этими основополагающими документами в качестве стратегической задачи государственной политики России в области энергосбережения было определено 40 %-ное повышение энергетической эффективности национальной экономики страны к 2020 году. Что же удалось реально сделать за прошедшие пять лет в области повышения «энергетической эффективности российской экономики»? К сожалению, не очень много!

Значительно больше удалось сделать в части повышения тарифов на энергетические ресурсы. На этом направлении наши «успехи» более существенны и заметны невооруженным глазом! Так, например, с 2009 по 2013 годы тариф на электроэнергию для населения вырос на 49 % (с 2,11 до 3,15 руб. за 1 кВт·ч), тариф на тепловую энергию для отопления – на 65 % (с 955 до 1 570 руб. за 1 Гкал), тариф на горячую воду – на 68 % (с 74,7 до 125,7 руб. за 1 м3). При этом запланированного федеральным законом № 261-ФЗ даже 15 %-ного повышения энергетической эффективности жилищ достичь не удалось.

Как показали эти годы, одним из главных факторов, сдерживающих реализацию требований федерального закона № 261-ФЗ, являлась и является чрезмерная концентрация на федеральном уровне полномочий по разработке и принятию необходимых нормативно-технических и распорядительных документов в области энергосбережения. Фактически регионы вынуждены ждать от федеральных министерств и ведомств появления новых нормативов, регламентирующих их действия в этой области.

Структура и график разработки нормативно - правовой базы, обеспечивающей выполнение стратегической задачи 40 %-ного повышения к 2020 году энергетической эффективности национальной экономики России, были определены в «Плане мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона “Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”», утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2009 года № 1830-р и подписанном В. В. Путиным (в то время премьер-министром РФ). Однако выполнение плана сорвано. Документы разрабатываются с большой задержкой, а некоторые так и не разработаны. Например, основополагающие требования к энергетической эффективности зданий, строений и сооружений должны были быть установлены Минрегионом РФ до 1 мая 2010 года (п. 52 «Плана мероприятий...», утвержденного РП № 1830-р), но соответствующий приказ Минрегиона РФ или постановление правительства РФ не выпущены до сих пор. И пока непонятно, в каком виде и в какие сроки эти требования будут установлены.

Фактически с введением в действие нового закона о техническом регулировании мы лишились огромного объема знаний, накопленного в действовавших ранее региональных нормативно-технических документах.

Сегодня фактически единственным более или менее внятным действующим распорядительным документом в области повышения энергетической эффективности нового строительства является Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов», в котором определены конкретные сроки и темпы снижения энергопотребления зданий в сравнении с нормативным энергопотреблением, действующим в новом строительстве до принятия федерального закона 261-ФЗ в базовом 2009 году. Но и выполнение этого постановления сегодня находится под угрозой срыва, и Минрегиону РФ, скорее всего, придется его корректировать.

Среди причин, лежащих в основе сложившейся ситуации, наряду с чрезмерной федерализацией принятия фактически нормативно-технических решений, необходимо выделить отсутствие необходимых научных заделов и четкой структуризации областей применения нормативно-правовых и нормативных документов технического регулирования в области энергосбережения.

В этой связи представляет интерес европейская система нормативно-правовых и нормативно-технических документов в области энергоэффективности зданий, которая принята всеми европейскими странами и доказала свою высокую эффективность. Эта система имеет следующую структуру: во главе системы находится Европейская директива по энергетической эффективности зданий EPBD–2010/31/ЕС (EPBD – Energy performance of buildings directive), которая устанавливает общую методологию требований по энергоэффективности зданий, а для реализации этих требований существуют отдельные блоки нормативных документов (стандартов) в области проектирования, строительства, эксплуатации и контроля показателей энергетической эффективности зданий.

В России подобная система еще не выстроена. Мы сегодня имеем разрозненные с точки зрения требований к энергоэффективности своды правил, такие как СП 50.13330.2012 «СНиП 23-02–2003 “Тепловая защита зданий”», СП 60.13330.2012 «СНиП 41-01–2003 “Отопление, вентиляция и кондиционирование”», СП 54.13330.2011 «СНиП 31-01–2003 “Здания жилые многоквартирные”» и т. д. Во всех этих нормативных документах имеются отдельные требования и целые главы, касающиеся энергетической эффективности, которые зачастую противоречат друг другу.

В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся с актуализированной редакцией СП 50.13330.2012 «СНиП 23-02–2003 “Тепловая защита зданий”». Длящиеся уже более двух лет разногласия специалистов по новой редакции этого СП связаны, прежде всего, не с положениями, касающимися непосредственно тепловой защиты зданий, а с требованиями к их (зданий) энергетической эффективности. Действительно, сегодня уже всем ясно, что основные резервы экономии энергии в зданиях сосредоточены в повышении энергетической эффективности инженерных систем зданий, рекуперации и утилизации вторичных энергоресурсов, использовании нетрадиционных источников энергии, а требования к определению энергетической эффективности зданий устанавливаются нормативным документом, посвященным тепловой оболочке зданий. Это по крайней мере странно. Очевидно, что решение этой проблемы находится не в технической плоскости, а в административной. Необходимо создание и введение нового документа, объединяющего требования к энергетической эффективности и принципы определения показателей энергоэффективности жилых и общественных зданий. Юридический статус этого документа должен быть на уровне утверждаемого Государственной Думой технического регламента или, на первых порах, постановления правительства РФ. В конечном счете в России должен появиться федеральный закон «Технический регламент энергетической эффективности жилых и общественных зданий». Повышение юридического статуса этого документа до уровня постановления правительства и федерального закона имеет очень важное значение и позволит распространить его действие на все сферы хозяйственной деятельности и правового регулирования, связанные с повышением энергетической эффективности зданий и сооружений.

Вернемся к чрезмерной федерализации принятия нормативно-технических решений. К сожалению, эта практика сегодня характерна не только для закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности…», но и для всей новой системы технического регулирования, создаваемой в соответствии с законом № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании». Фактически в новой системе не предусмотрены нормативные документы регионального уровня. Сегодня регионы вынуждены либо ждать, пока федеральный центр организует разработку нормативной базы, либо самим разрабатывать документы федерального уровня и пытаться их утвердить. При этом зачастую в одном документе очень сложно совместить требования и учесть особенности регионов, расположенных в различных климатических зонах. Практически невозможно сформулировать единые требования к энергоэффективности зданий в Якутии и в Сочи. Фактически с введением в действие нового закона о техническом регулировании мы лишились огромного объема знаний, накопленного в действовавших ранее региональных нормативно-технических документах. В один момент они оказались вне правового поля технического регулирования в России. В то же время в мировой практике есть пример европейских нормативных документов, в которых каждая страна Евросоюза разрабатывает и утверждает свое национальное приложение к документу. Этот опыт, безусловно, был бы полезен и нам. Минрегиону РФ и Росстандарту нужно подумать о включении в национальные стандарты и своды правил региональных приложений, учитывающих в техническом регулировании специфику и региональные особенности России.

Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».
2. Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов».